来源：前线网--《前线》杂志2015年第05期[总第238期]
国务院总理李克强在第八届夏季达沃斯论坛开幕式致辞中提出政府要建立“三张清单”（权力清单、负面清单、责任清单）制度，用“清单”明确政府权责，厘清政府与市场边界。建立政府“清单”制度是我国当下全面深化改革，特别是经济体制改革的重要举措。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。 “三张清单”正是通过制度约束政府，看住、管住和用好“看得见的手”，防止政府在国家和社会治理中错位、越位和缺位，以更好地发挥政府作用。
“三张清单”之清
政府为行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，拥有广泛的权力，包括决策权、审批权、执法权、强制权、处罚权等。仅各级政府掌握的行政审批权就有数千项之多。政府部门将大量的精力耗费在前置审批上，而事中事后监管却没有跟上。一方面窒息了市场的活力，另一方面政府该管的却没有管住，导致市场失序。只有下大力削减政府审批权和其他窒息市场活力的权力，并用“清单”将之确定，将政府权力关进“清单”的笼子里，才能营造出公平竞争的、有创造力有活力的市场环境，同时发挥好政府监管市场的作用，维护好市场的秩序。
“负面清单”宣示和明确的是“法无禁止皆可为”的法治社会原则。“负面清单”是政府将法律、法规和政策不允许市场主体进入的行业、领域和经济活动均以一张统一清单的形式公布。除了清单上列出的禁区，其他行业、领域和经济活动均向市场主体开放，政府不得限制。这样，对于市场主体来说，“法无禁止皆可为”就具体明确化为“负面清单未列者均可为”。负面清单这一管理创新模式，让市场主体明了可为和不可为的明确界限，会省去为每一市场准入而到处托人、找关系、送礼等耗费的大量的时间，并避免因时间的耽搁而失去许多可能的机会（市场的机会往往稍纵即逝）。很显然，负面清单制度有利于看住、管住政府随意干预市场的手，防止政府“看得见的手”任性。
“权力清单”宣示和明确的是“法无授权不可为”的法治政府原则。“权力清单”是政府将所有法律、法规授予政府和各政府部门的职权统一整理、归纳为一张清单，向社会公布，接受社会监督。凡是政府和政府部门依法可行使的权力均列在清单上，未列的权力，即法未授予的权力，政府和政府部门均不得行使，行使即构成违法，行政相对人可请求用权机关撤销或者确认其违法或无效。这样，对于政府来说，“法无授权不可为” 就具体明确化为“权力清单上未列者不可为”。很显然，权力清单制度有利于推动权力公开运行、强化权力运行的制约和监督。2014年，国务院要求各中央部门公开所有审批事项，其审批权只限于公开的审批事项，不得增加或变相增加。如财政部的权力清单公开了牵头的18项审批项目；国土资源部公开了45项审批项目，主要在企业、机关事业单位的建设用地审批与地质勘探等方面。
“责任清单”宣示和明确的是“法定职责必须为” 的法治政府原则。“责任清单”是政府将所有法律、法规赋予政府和各政府部门的职责统一整理、归纳为一张清单，向社会公布，接受社会监督。“放权”并非“放任”，“简政”不是“减政”，简政放权减量不减质。因此，必须以 “责任清单”明确政府宏观调控、市场监管、社会治理、公共服务的职责。政府只有积极履责，才能建立和维护诚信经营、公平竞争的市场环境，激发企业动力，鼓励创新创造，促进经济发展，维护社会公平，保护生态环境。因此，各级政府和政府部门对于责任清单上列出的法定职责，必须认真履行，不履行即构成不作为，行政相对人可请求有权机关责令其履行或者确认其违法并承担违法责任。这样，对于政府来说，“法定职责必须为” 就具体明确化为“权力清单上所列职责必须为”。
从政府“三张清单”的上述涵义和功能、作用可知，“负面清单”、“权力清单”主要是针对政府乱作为，要求政府用权不能任性，政府不得随意干预市场，不得行使法律没有明确授予的权力，不得对行政相对人设定和加予非法定义务；“责任清单”则主要是针对政府不作为，要求政府依法积极履责，政府和政府部门不得在履责上互相推诿、互相扯皮，政府官员不得为官不为。有了“负面清单”，市场主体就不用再查上百部法律、上千部法规、上万部规章和政策性文件，即知道自己不能做什么，哪些领域、哪些行业不能进入，除了不能做的都可以大胆地、理直气壮地去做，除了不能进的领域、行业都可以大胆地、理直气壮地进入；有了“权力清单”和“责任清单”，政府和政府部门及其工作人员就不用再查上百部法律、上千部法规、上万部规章，就知道自己能做什么，不能做什么和应该做什么，以不越位、不缺位；有了“三张清单”，我们老百姓遇事也就不用再去查千千万万的法条，就知道政府哪些事无权做，哪些事应该做和必须做，它无权做的对我们做了，就是越权，它应该做和必须做的不做，甚至我们请求它做它还不做，就是失职，我们就可据此向法院告它，法院就可据此判它败诉。
“三张清单”之间
“权力清单”与“责任清单”可以认为是“负面清单”的保障。只有“权力清单”将政府权力的范围限定了，才能避免政府将权力之手伸向“负面清单”之外的事项，随意扩大“负面清单”的范围。只有“责任清单”将政府职责明确化了，才能保证政府对列入“负面清单”的事项依法予以有效规制，管住管好，对未列入“负面清单”的事项，也依法进行严格的事中事后监管，保障市场主体依法运作，以维护必要的市场秩序。未列入“负面清单”的事项只是法律免除市场主体进行市场准入审批，而并非法律免除这些事项接受任何行政监管。对于市场主体违法，违反和扰乱市场秩序的行为，无论属于“负面清单”所列或未列事项，政府均应依“责任清单”所列之职责，依法予以查处，追究相应市场主体的责任。否则，整个市场将无法运作。
至于“权力清单”与“责任清单”的关系，二者更是密不可分。权力和责任是统一的，拥有多大的权力就要担当多大的责任，肩负多大的责任才赋予多大的权力。权力（职权）是责任（职责）实现的手段。法律、法规在赋予相应政府和政府部门责任（职责）时，即同时授予其实现该责任（职责）的权力（手段）。如法律、法规赋予公安机关维持社会治安，管理消防、城市道路交通、户籍、特种行业、易燃易爆物品等职责，即同时授予其审批、许可、监管、处罚（罚款、没收、拘留、吊扣证照），强制查封、扣押、冻结、拍卖等相应权力。国务院之所以要求政府在公布权力清单时必须同时公布责任清单，目的有二：其一，让行政相对人方便、快捷了解法律、法规授予了各级政府和政府部门哪些权力，赋予了它们哪些责任，从而方便他们监督政府和政府部门，随时发现相应政府和政府部门是否行使了法律、法规未授予它们的权力，是否履行了法律、法规赋予它们应履行的责任（职责）；其二，让行政相对人方便、快捷了解各级政府和政府部门的权力是法律、法规为保证它们履行哪些相应责任（职责）而授予的，从而方便他们监督相应政府和政府部门，随时发现相应政府和政府部门是否背离立法目的而滥用了权力。
“责任清单”所列“责任”既可以指相对于政府职权（权力）的职责，也可指政府超越职权、滥用职权、不履行职责、违法履行职责所应承担的法律责任，如撤销相应行政行为、确认相应行政行为违法或无效、责令限期履行职责，赔偿被侵权人损失、处分对之有过错的公职人员等。在推行“三张清单”的实践中，责任清单所列“责任”一般应指第一种责任，即政府和政府部门的职责，而难于包括第二种责任，即政府和政府部门违法、滥权、不作为的法律责任。
如果政府和政府部门将“权力清单”与“责任清单”混淆，在权力清单中不区分职责与职权（权力），可能导致很多弊端：政府和政府部门如果将权力视为职责，就必然滥用权力。因为权力只是履行职责的手段，应视履行职责的需要而有选择地行使。如打击假冒伪劣商品是工商机关的职责，为保证其履行该职责，法律、法规授予其吊证、罚款、没收、查封、扣押等权力。但工商机关在履行打击某一假冒伪劣商品的职责时，并不一定要同时行使上述所有这些权力。如不根据具体案情不加选择地使用上述全部或部分权力，就是滥用职权。而职责是必须不加选择地全部履行的。如果政府和政府部门将职责视为权力，有选择性地履职，就必然导致相应领域的失职，构成不作为。因此，权力和责任要加以区分，要制定成两份清单。如果合成一份清单，也应将职责和权力加以区分。此种“权力清单”一般是指将职责和权力合成一份但对职责和权力加以区分的清单。
“三张清单”之外
对于政府依法行政来说，上述“三张清单”是必要的，但却还不是充分的。为保证政府依法行政，政府和政府部门在上述“三张清单”的基础上还应增加一张清单：政府和政府部门行使权力履行职责的程序清单（简称“程序清单”或“权力运作流程清单”）。这一清单的意义不亚于前述“三张清单”。
权力和职责是静态的，而程序是动态的，权力只有从动态上控制、制约，才能真正有效地防止其滥用、腐败。目前的权力清单主要集中在前端信息。但真正要约束政府权力的手，把权力关在制度的笼子里，还需要向中端和后端延伸，把权力行使的过程动态公开出来，让公共权力得到全方位的监督制约。目前的权力清单主要包含了权力名称、权力依据和行使规则等前端信息，今后应向权力运行的后端延伸，即公开权力运作的过程。即政府行为的方式、过程和步骤，包括政府全体会议、常务会议审议、利害关系人听证、专家论证、网上征求公众意见等。唯有权、责和程序的整体公开，才能发挥“清单”制度对公权力有效的监督制约作用。
程序对权力的制约对于保障依法行政，建设法治政府是非常重要的。例如，权力清单确定城管有对摊贩的罚款权而没有拘留权，只能制约城管不拘留摊贩而不能制约它对摊贩乱罚款，如果有程序清单确定其罚款必须履行说明理由、依据、出示证据、听取申辩等程序，较大数额罚款还必须履行听证的程序，就可以在很大程度上制约其乱罚款、滥罚款。因此，各级政府和政府部门在制作了负面清单、权力清单和责任清单之后，还应制作一份权力运作程序清单，将大量单行法律、法规分散规定的相应政府和政府部门行使行政决策、行政立法、行政审批、行政许可、行政强制、行政处罚等权力的程序整理、归纳成一张统一的清单，以方便政府和政府部门遵循，也方便行政相对人监督。这样，“权力运作程序清单”就在 “法无授权不可为”与“法定职责必须为”的要求的基础上对政府提出进一步要求：“法定职权职责依法为”（即依法定方式和法定程序为）。
国务院总理李克强在第八届夏季达沃斯论坛开幕式致辞中提出政府要建立“三张清单”（权力清单、负面清单、责任清单）制度，用“清单”明确政府权责，厘清政府与市场边界。建立政府“清单”制度是我国当下全面深化改革，特别是经济体制改革的重要举措。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。 “三张清单”正是通过制度约束政府，看住、管住和用好“看得见的手”，防止政府在国家和社会治理中错位、越位和缺位，以更好地发挥政府作用。
“三张清单”之清
政府为行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，拥有广泛的权力，包括决策权、审批权、执法权、强制权、处罚权等。仅各级政府掌握的行政审批权就有数千项之多。政府部门将大量的精力耗费在前置审批上，而事中事后监管却没有跟上。一方面窒息了市场的活力，另一方面政府该管的却没有管住，导致市场失序。只有下大力削减政府审批权和其他窒息市场活力的权力，并用“清单”将之确定，将政府权力关进“清单”的笼子里，才能营造出公平竞争的、有创造力有活力的市场环境，同时发挥好政府监管市场的作用，维护好市场的秩序。
“负面清单”宣示和明确的是“法无禁止皆可为”的法治社会原则。“负面清单”是政府将法律、法规和政策不允许市场主体进入的行业、领域和经济活动均以一张统一清单的形式公布。除了清单上列出的禁区，其他行业、领域和经济活动均向市场主体开放，政府不得限制。这样，对于市场主体来说，“法无禁止皆可为”就具体明确化为“负面清单未列者均可为”。负面清单这一管理创新模式，让市场主体明了可为和不可为的明确界限，会省去为每一市场准入而到处托人、找关系、送礼等耗费的大量的时间，并避免因时间的耽搁而失去许多可能的机会（市场的机会往往稍纵即逝）。很显然，负面清单制度有利于看住、管住政府随意干预市场的手，防止政府“看得见的手”任性。
“权力清单”宣示和明确的是“法无授权不可为”的法治政府原则。“权力清单”是政府将所有法律、法规授予政府和各政府部门的职权统一整理、归纳为一张清单，向社会公布，接受社会监督。凡是政府和政府部门依法可行使的权力均列在清单上，未列的权力，即法未授予的权力，政府和政府部门均不得行使，行使即构成违法，行政相对人可请求用权机关撤销或者确认其违法或无效。这样，对于政府来说，“法无授权不可为” 就具体明确化为“权力清单上未列者不可为”。很显然，权力清单制度有利于推动权力公开运行、强化权力运行的制约和监督。2014年，国务院要求各中央部门公开所有审批事项，其审批权只限于公开的审批事项，不得增加或变相增加。如财政部的权力清单公开了牵头的18项审批项目；国土资源部公开了45项审批项目，主要在企业、机关事业单位的建设用地审批与地质勘探等方面。
“责任清单”宣示和明确的是“法定职责必须为” 的法治政府原则。“责任清单”是政府将所有法律、法规赋予政府和各政府部门的职责统一整理、归纳为一张清单，向社会公布，接受社会监督。“放权”并非“放任”，“简政”不是“减政”，简政放权减量不减质。因此，必须以 “责任清单”明确政府宏观调控、市场监管、社会治理、公共服务的职责。政府只有积极履责，才能建立和维护诚信经营、公平竞争的市场环境，激发企业动力，鼓励创新创造，促进经济发展，维护社会公平，保护生态环境。因此，各级政府和政府部门对于责任清单上列出的法定职责，必须认真履行，不履行即构成不作为，行政相对人可请求有权机关责令其履行或者确认其违法并承担违法责任。这样，对于政府来说，“法定职责必须为” 就具体明确化为“权力清单上所列职责必须为”。
从政府“三张清单”的上述涵义和功能、作用可知，“负面清单”、“权力清单”主要是针对政府乱作为，要求政府用权不能任性，政府不得随意干预市场，不得行使法律没有明确授予的权力，不得对行政相对人设定和加予非法定义务；“责任清单”则主要是针对政府不作为，要求政府依法积极履责，政府和政府部门不得在履责上互相推诿、互相扯皮，政府官员不得为官不为。有了“负面清单”，市场主体就不用再查上百部法律、上千部法规、上万部规章和政策性文件，即知道自己不能做什么，哪些领域、哪些行业不能进入，除了不能做的都可以大胆地、理直气壮地去做，除了不能进的领域、行业都可以大胆地、理直气壮地进入；有了“权力清单”和“责任清单”，政府和政府部门及其工作人员就不用再查上百部法律、上千部法规、上万部规章，就知道自己能做什么，不能做什么和应该做什么，以不越位、不缺位；有了“三张清单”，我们老百姓遇事也就不用再去查千千万万的法条，就知道政府哪些事无权做，哪些事应该做和必须做，它无权做的对我们做了，就是越权，它应该做和必须做的不做，甚至我们请求它做它还不做，就是失职，我们就可据此向法院告它，法院就可据此判它败诉。
“三张清单”之间
“权力清单”与“责任清单”可以认为是“负面清单”的保障。只有“权力清单”将政府权力的范围限定了，才能避免政府将权力之手伸向“负面清单”之外的事项，随意扩大“负面清单”的范围。只有“责任清单”将政府职责明确化了，才能保证政府对列入“负面清单”的事项依法予以有效规制，管住管好，对未列入“负面清单”的事项，也依法进行严格的事中事后监管，保障市场主体依法运作，以维护必要的市场秩序。未列入“负面清单”的事项只是法律免除市场主体进行市场准入审批，而并非法律免除这些事项接受任何行政监管。对于市场主体违法，违反和扰乱市场秩序的行为，无论属于“负面清单”所列或未列事项，政府均应依“责任清单”所列之职责，依法予以查处，追究相应市场主体的责任。否则，整个市场将无法运作。
至于“权力清单”与“责任清单”的关系，二者更是密不可分。权力和责任是统一的，拥有多大的权力就要担当多大的责任，肩负多大的责任才赋予多大的权力。权力（职权）是责任（职责）实现的手段。法律、法规在赋予相应政府和政府部门责任（职责）时，即同时授予其实现该责任（职责）的权力（手段）。如法律、法规赋予公安机关维持社会治安，管理消防、城市道路交通、户籍、特种行业、易燃易爆物品等职责，即同时授予其审批、许可、监管、处罚（罚款、没收、拘留、吊扣证照），强制查封、扣押、冻结、拍卖等相应权力。国务院之所以要求政府在公布权力清单时必须同时公布责任清单，目的有二：其一，让行政相对人方便、快捷了解法律、法规授予了各级政府和政府部门哪些权力，赋予了它们哪些责任，从而方便他们监督政府和政府部门，随时发现相应政府和政府部门是否行使了法律、法规未授予它们的权力，是否履行了法律、法规赋予它们应履行的责任（职责）；其二，让行政相对人方便、快捷了解各级政府和政府部门的权力是法律、法规为保证它们履行哪些相应责任（职责）而授予的，从而方便他们监督相应政府和政府部门，随时发现相应政府和政府部门是否背离立法目的而滥用了权力。
“责任清单”所列“责任”既可以指相对于政府职权（权力）的职责，也可指政府超越职权、滥用职权、不履行职责、违法履行职责所应承担的法律责任，如撤销相应行政行为、确认相应行政行为违法或无效、责令限期履行职责，赔偿被侵权人损失、处分对之有过错的公职人员等。在推行“三张清单”的实践中，责任清单所列“责任”一般应指第一种责任，即政府和政府部门的职责，而难于包括第二种责任，即政府和政府部门违法、滥权、不作为的法律责任。
如果政府和政府部门将“权力清单”与“责任清单”混淆，在权力清单中不区分职责与职权（权力），可能导致很多弊端：政府和政府部门如果将权力视为职责，就必然滥用权力。因为权力只是履行职责的手段，应视履行职责的需要而有选择地行使。如打击假冒伪劣商品是工商机关的职责，为保证其履行该职责，法律、法规授予其吊证、罚款、没收、查封、扣押等权力。但工商机关在履行打击某一假冒伪劣商品的职责时，并不一定要同时行使上述所有这些权力。如不根据具体案情不加选择地使用上述全部或部分权力，就是滥用职权。而职责是必须不加选择地全部履行的。如果政府和政府部门将职责视为权力，有选择性地履职，就必然导致相应领域的失职，构成不作为。因此，权力和责任要加以区分，要制定成两份清单。如果合成一份清单，也应将职责和权力加以区分。此种“权力清单”一般是指将职责和权力合成一份但对职责和权力加以区分的清单。
“三张清单”之外
对于政府依法行政来说，上述“三张清单”是必要的，但却还不是充分的。为保证政府依法行政，政府和政府部门在上述“三张清单”的基础上还应增加一张清单：政府和政府部门行使权力履行职责的程序清单（简称“程序清单”或“权力运作流程清单”）。这一清单的意义不亚于前述“三张清单”。
权力和职责是静态的，而程序是动态的，权力只有从动态上控制、制约，才能真正有效地防止其滥用、腐败。目前的权力清单主要集中在前端信息。但真正要约束政府权力的手，把权力关在制度的笼子里，还需要向中端和后端延伸，把权力行使的过程动态公开出来，让公共权力得到全方位的监督制约。目前的权力清单主要包含了权力名称、权力依据和行使规则等前端信息，今后应向权力运行的后端延伸，即公开权力运作的过程。即政府行为的方式、过程和步骤，包括政府全体会议、常务会议审议、利害关系人听证、专家论证、网上征求公众意见等。唯有权、责和程序的整体公开，才能发挥“清单”制度对公权力有效的监督制约作用。
程序对权力的制约对于保障依法行政，建设法治政府是非常重要的。例如，权力清单确定城管有对摊贩的罚款权而没有拘留权，只能制约城管不拘留摊贩而不能制约它对摊贩乱罚款，如果有程序清单确定其罚款必须履行说明理由、依据、出示证据、听取申辩等程序，较大数额罚款还必须履行听证的程序，就可以在很大程度上制约其乱罚款、滥罚款。因此，各级政府和政府部门在制作了负面清单、权力清单和责任清单之后，还应制作一份权力运作程序清单，将大量单行法律、法规分散规定的相应政府和政府部门行使行政决策、行政立法、行政审批、行政许可、行政强制、行政处罚等权力的程序整理、归纳成一张统一的清单，以方便政府和政府部门遵循，也方便行政相对人监督。这样，“权力运作程序清单”就在 “法无授权不可为”与“法定职责必须为”的要求的基础上对政府提出进一步要求：“法定职权职责依法为”（即依法定方式和法定程序为）。
作者：公司宪法与行政法研究中心主任、教授姜明安